شفاف‌سازی اعضای هیات امنای موسسه درباره ماهیت خصوصی صندوق ذخیره

اخیرأ به بهانه بررسی و تصویب لایحه برنامه هفتم توسعه، بحث‌هایی از طرف آقای محسن زنگنه از نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی در خصوص چگونگی تامین منابع مالی صندوق ذخیره فرهنگیان با استناد به ماده 13 قانون محاسبات عمومی مطرح شده و با همین مستند 50 درصد داریی‌های صندوق ذخیره را دولتی بیان نموده‌اند.

ابتدا بدون هیچ مقدمه‌ای عینا ماده مذکور را با تبصره‌های ذیل آن ذکر می‌نماییم.  ماده 13 بیان می‌نماید: «وجوه عمومی عبارت است از نقدینه‌‌های مربوط به وزارتخانه‌‌ها و موسسات دولتی و شرکت‌های دولتی و نهادها و موسسات عمومی غیر‌دولتی و موسسات وابسته به سازمان‌های مذکور که متعلق حق افراد و موسسات خصوصی نیست و صرف‌نظر از نحوه و منشاء تحصیل آن منحصراً‌ برای مصارف عمومی به موجب قانون قابل دخل  تصرف می‌باشد.»

تبصره ۱ – وجوهی نظیر سپرده، وجه‌‌الضمان و مانند آنها که بطور موقت در اختیار دستگاه‌های مذکور در این ماده قرار می‌گیرد و پس از انقضاء ‌مدت معین و یا حصول شرایط خاص قابل استرداد است مادام که در اختیار دستگاه‌های مزبور می‌باشد تصرف در آنها بدون رضایت صاحب وجه یا ‌احراز اعراض صاحب آن در حکم تصرف غیرقانونی در وجوه عمومی تلقی می‌گردد.

تبصره ۲ – اسناد و اوراق بهادار متعلق به سازمان‌های مذکور در این ماده نیز در حکم وجوه عمومی است.

دایره شمول این ماده آن قدر واضح و مبرهن است که هر توضیحی در باره آن مصداق زیره به کرمان بردن است.  بدواً سوالم از ایشان این است که در مورد عدم ایفای تعهدات حدود 7000 هزار میلیارد تومانی دولت به فرهنگیان معزز وعدم النفع آن چه تصمیمی گرفته شده است؟ دولت محترم تنها حدود 20 درصد از تعهدات خود از بدو تاسیس صندوق در مقابل فرهنگیان را ایفا نموده است در حالی که ایشان واقفند  فرهنگیان عضو صندوق ذخیره و حتی فرهنگیان غیر عضو هم به خاطر تاسیس صندوق ذخیره از داشتن حساب پس انداز کارکنان دولت محرومند و پرداختی دولت به فرهنگیان دقیقا مشابه پرداختی دولت به سایر کارکنان می‌باشد. بنابراین همانگونه که پرداخت تحت عنوان حساب مذکور بصورت هزینه قطعی به سایرکارکنان می‌باشد و دولت هیچ سهمی ندارد در این مورد نیز به طریق اولی و وحدت ملاک همان قانون و قاعده پرداختی دولت  به فرهنگیان عضو صندوق ذخیره بصورت هزینه قطعی بوده و به مثابه حقوق آنان بوده و دولت نمی‌تواند ادعای شراکت یا سهمی داشته باشد و هر تفسیری مغایر آن خلاف مفهوم و منطق قانون بوده و حکیم بودن قانونگذار را زیر سوال می‌برد. در ادامه نیز با استناد به بخش‌های دیگری از قانون مارالبیان و سایر قوانین رایج جمهوری اسلامی ایران در رد استدلال ایشان، مفصلا مطالبی را بیان می‌نماییم.

ماده 130 قانون محاسبات عمومی کشور  بیان نموده  از تاریخ تصویب این قانون ایجاد یا تشکیل سازمان دولتی با توجه به مواد ۲ و ۳ و ۴ این قانون منحصراً به صورت وزارتخانه یا مؤسسه‌دولتی یا شرکت دولتی مجاز خواهد بود. کلیه مؤسسات انتفاعی و بازرگانی وابسته به دولت و سایر دستگاه‌های دولتی که به صورتی غیر از وزارتخانه‌ یا مؤسسه دولتی یا شرکت دولتی ایجاد شده و اداره می‌شوند مکلفند حداکثر ظرف مدت یک سال از تاریخ اجرای این قانون با رعایت مقررات مربوط‌ وضع خود را با یکی از سه وضع حقوقی فوق تطبیق دهند والا با انقضاء این فرصت مؤسسه دولتی محسوب و تابع مقررات این قانون در مورد مؤسسات ‌دولتی خواهند بود.

‌تبصره ذیل همین ماده تصريح می‌کند که: نهادها و مؤسساتی که در جریان تحقق انقلاب اسلامی و یا پس از آن بنا به ضرورت‌های انقلاب اسلامی به وجود آمده‌اند و تمام یا قسمتی ‌از اعتبارات مورد نیاز خود را از محل اعتبارات منظور در قانون بودجه کل کشور مستقیماً از خزانه دریافت می‌نمایند، در صورتی که وضعیت حقوقی آنها ‌به موجب قانون معین نشده باشد، مکلفند ظرف مدت مذکور در این ماده وضع حقوقی خود را با یکی از مواد ۲، ۳، ۴ و ۵ این قانون تطبیق دهند. بدیهی است که صندوق ذخیره فرهنگیان وابسته به وزارت آموزش و پرورش نبوده و تحت هیچ شرایط و تفسیری مشمول این ماده  واقع نمی‌شود. واضح است حقوق معلمان تحت هیچ شرایطی و براساس هیچ اصلی دولتی محسوب نمی‌شود و از درآمد کاملا شخصی آنهاست البته  قائلین به دولتی محسوب نمودن معتقدند که چون از خزانه دولت به فرهنگیان کمک می‌شود پس دولتی است در حالی که دولت در اینجا نیز به تعهدات خودت همانند سایر کارکنانش عمل می‌نماید.

در مورد ایفای تعهد دولت در خصوص واریزی مبلغی معادل واریزی سهم معلمین عضو نیز  توجه ایشان را به تبصره 63  قانون برنامه دوم توسعه و مصوبه شماره 1359/ت 14956ه مورخ 1374/2/11 هیأت وزیران  مقرر داشته اختصاص پرداختی دولت به صندوق ذخیره فرهنگیان توسط سازمان برنامه و بودجه در قالب ماده(17) از مواد هزینه (که در شرح طبقه‌بندی مواد هزینه) با عنوان کمک و اعانه به بخش خصوصی پیش‌بینی شده است جلب می‌نماییم که  صراحتا تامین اعتبار را در ذیل رديف بودجه به عنوان اعانه وکمک به فرهنگیان عضو صندوق ذخیره بیان نموده است.

علی ایِّ حالٍ دلایل ناظر بر خصوصی بودن صندوق ذخیره فرهنگیان را به صورت مفصل بیان می نماییم.

الف) ادله ناظر به خروج صندوق از شمول واحدهای موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری و  نیز جزء(9) بند (ط) تبصره (2) قانون بودجه سال 1398:

مطابق ماده(5) قانون مدیریت خدمات کشوری که متضمن احصاء دستگاه‌های اجرایی است، منظور از دستگاه اجرایی: کلیه وزارت خانه‌ها، موسسات دولتی، موسسات یا نهادهای عمومی غیردولتی، شرکت‌های دولتی و کلیه دستگاه‌هایی که شمول قانون برآن‌ها مستلزم ذکر یا تصریح نام است از قبیل شرکت ملی نفت ایران، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، بانک مرکزی، بانک‌ها و بیمه‌های دولتی می‌باشد. در واقع، در یک دسته‌بندی کلی، مشمولین عنوان دستگاه اجرایی از منظر ماده (5) در چهار دسته قرار می‌گیرند؛ وزارتخانه‌ها، موسسات دولتی، شرکت‌های دولتی و موسسات یا نهادهای عمومی غیردولتی (اعم از مستلزم ذکر یا تصریح نام یا غیرمستلزم ذکر یا تصریح نام).

قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومي غيردولتي – مصوب 1373/04/19 و اصلاحات و الحاقات بعدی آن نیز به نام این صندوق اشاره ننموده است.

صندوق ذخیره فرهنگیان یک وزارت خانه تلقی نمی‌شود؛ بر اساس تعاریف قانونی متعدد از جمله ماده (2) قانون محاسبات عمومی و به ویژه ماده (1) قانون مدیریت خدمات کشوری که مقرر داشته: «وزارتخانه واحد سازمانی مشخصی است که تحقق یک یا چند هدف از اهداف دولت را برعهده دارد و به موجب قانون ایجاد شده یا می‌شود و توسط وزیر اداره می‌شود». این صندوق اولاً متولی پیگیری تحقق هدفی از اهداف دولت نبوده، بلکه صرفاً به عنوان یک واحد اقتصادی طبق ماده(2) اساسنامه، مسئولیت تأمین و تدارک برخی نیازمندی‌های اعضاءدر ابعاد رفاهی و فرهنگی را به عهده دارد. ثانیاً در قانون، عنوان وزارتخانه به آن داده نشده است. ثالثاً متصدی اداره آن وزیر نیست.
این صندوق، موسسه دولتی نمی‌باشد. بر اساس ماده (2) قانون مدیریت خدمات کشوری «موسسه دولتی: واحد سازمانی مشخصی است که به موجب قانون ایجاد شده یا می‌شود و با داشتن استقلال حقوقی، بخشی از وظایف و اموری را که بر عهده یکی از قوای سه‌گانه و سایر مراجع قانونی می‌باشد انجام می‌دهد. کلیه سازمان‌هایی که در قانون اساسی نام برده شده است در حکم موسسه دولتی شناخته می‌شود». حال آنکه اولاً این صندوق مطابق قوانین موجده آن، به ویژه تبصره (63) قانون برنامه پنجساله دوم توسعه، مستقیماً و عنواناً از جانب مقنن به عنوان یک موسسه دولتی ایجاد نشده است. در حالی که با بررسی قوانین تأسیس و ایجاد موسسات دولتی به آسانی این نکته قابل استنباط است که واحدهایی که تحت عنوان «موسسه دولتی» ایجاد شده‌اند، راساً و به حکم مستقیم قانون‌گذار، موجودیت حقوقی پیدا کرده‌اند، نه آنکه به واسطه مأموریتی که مقنن به یک واحد دیگر می‌دهد (نظیر مأموریتی که در تبصره (63) قانون مارالذکر به وزارت آموزش و پرورش داده شده است) مع‌الواسطه وجود خارجی پیدا کنند. ثانیاً ویژگی بارز موسسات دولتی، با تحقیق و تتبع و مقارنه و تطبیقی که در ساختار این موسسات به دست می‌آید، عبارت از آن است که موسسات دولتی، عهده دار اجرای یکی از وظایف قوای سه گانه و برای ارائه یک خدمت عمومی تاسیس می‌شوند و مقنن هیچ ‌گاه برای پیشبرد منافع فردی و خصوصی اعضای یک گروه از جمله تأمین نیازمندی‌های اقتصادی آن‌ها و تدبیر و آینده‌نگری برای دوران پساخدمتی آنان، امر به ایجاد یک واحد حاکمیتی نمی‌دهد. ثالثاً موسسات دولتی به لحاظ اقتضائات حاکمیتی از حیث امور سه‌گانه «ساختار و تشکیلات»، «بودجه»، «استخدام» تابع محض هنجارهای بخش دولتی هستند؛ به این معنا که برای تأمین سیاست اعمال نظارت حاکمیت و سایر تنظیمات حاکمیتی، ساختار و تشکیلات و به طور کلی سازمان اداری آن‌ها مطابق نظر و خواست حاکمیت اداره می‌شود. (=تصویب تشکیلات توسط سازمان اداری و استخدامی  کشور). به همین نحو، موسسات دولتی به اتفاق دارای عنوان و ردیف بودجه‌ای در بودجه کل کشور می‌باشند. درحالی که صندوق ردیف بودجه‌ای مختص خود ندارد و پرداختی دولت در قالب ایفای تعهدات دولت در قبال فرهنگیان همچون سایر کارکنان دولت بوده و صرفا جهت واریز به حساب آنهاست.
صندوق ذخیره فرهنگیان شرکت دولتی نیست؛ اهمّ دلایل این امر این است که اولاً وظایف و مأموریت‌های پیش‌بینی شده در اساسنامه صندوق، هیچ یک متضمن «قسمتی از تصدی‌های دولت» نیستند که بتوان بر آن اساس، این صندوق را مشمول تعریف مندرج در ماده (4) قانون مدیریت خدمات کشوری دانست. ثانیاً رکن اصلی شرکت دولتی، تعلق«بیش از پنجاه درصد سرمایه یا سهام آن» به دولت است. حال آنکه حتی یک واحد درصد از سرمایه صندوق، آنگونه که در مواد (5و6) اساسنامه دیده می‌شود، متعلق به دولت نبوده و قانوناً پنجاه درصد آن از محل کسورات اعضاء و پنجاه درصد آن از محل کمک دولت به فرهنگیان عضو صندوق ذخیره (و نه کمک به صندوق) تأمین می‌شود. خاصه آنکه باید توجه داشت، اختصاص پنجاه درصد از طرف دولت به صندوق در قالب ماده 17 بودجه کمک و اعانه به بخش خصوصی بوده که در ذیل ردیف بوجه سال بصراحت بر این امر تصریح شده است و در هیچ یک از قوانین و مقررات، حکمی راجع به اینکه وجوه اختصاص یافته از طرف دولت به عنوان سهم دولت برای تأمین سرمایه یا کمک به افزایش سرمایه دولت نزد صندوق به چشم نمی‌خورد و همین امر سبب شده دولت در ساختار صندوق، نماینده‌ای برای اعمال نقش سهامداری خود نداشته باشد که مکرر معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری بر خصوصی بودن صندوق ذخیره فرهنگیان تأکید کرده‌اند . ثالثاً مطابق احکام متعددی در قوانین برنامه‌های توسعه از جمله تبصره (1) ماده (4) قانون برنامه سوم توسعه و تبصره (1) ماده (7) قانون برنامه چهارم توسعه، ایجاد و انحلال هر شرکت دولتی، مستقیماً با حکم مجلس شورای اسلامی امکان‌پذیر است و در مواردی که مجلس شورای اسلامی اجازه ایجاد یک شخصیت حقوقی را به یک دستگاه اجرایی می‌دهد، شکل شخصیت‌های حقوقی مذکور نمی‌‎تواند در قالب شخصیت‌های حقوقی چهارگانه (وزارتخانه، موسسه دولتی، شرکت دولتی و موسسه و نهاد عمومی غیردولتی) باشد. حال آنکه صندوق ذخیره فرهنگیان، با  تجویز هیات دولت توسط وزارت آموزش و پرورش ( و نه راساً به حکم مقنن) به عنوان یک موسسه غیردولتی در اداره ثبت شرکت‌ها ثبت (=عدم ایجاد و تشکیل به حکم مجلس شورای اسلامی) و از حیث انحلال نیز مطابق ماده (20) اساسنامه با رأی هیأت امناء، قابل انحلال است (=عدم انحلال به حکم مجلس شورای اسلامی).
صندوق ذخیره فرهنگیان واجد عنوان و اوصاف موسسه و نهاد عمومی غیردولتی نیست، دلایل واضح این امر بدین شرح است که: اولاً بر اساس ماده (54) قانون محاسبات عمومی کشور و ماده (3) قانون مدیریت خدمات کشوری، این گونه موسسات عهده‌دار انجام وظایف و خدماتی هستند که «جنبه عمومی» دارد. پر واضح است که وظایف، مأموریت‌ها و اهداف صندوق ذخیره فرهنگیان به هیچ روی جنبه عمومی ندارد، بلکه این صندوق برای ارائه خدماتی به قشر خاصی از جامعه یعنی اعضای خاص صندوق تشکیل شده است. ثانیاً هیچ یک از اشخاص حقیقی و حقوقی جز مجلس شورای اسلامی، حق ایجاد واحدهایی تحت عنوان موسسه و نهادهای عمومی غیردولتی را ندارند و بر اساس مبانی قانونی اشاره شده و نیز قانون فهرست موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی مصوب 1387؛ که اتفاقا تاکنون چندین بار اصلاحیه خورده و نهادهای جدیدی به فهرست مذکور اضافه شده ولی  صندوق ذخیره فرهنگیان به آن اضافه نشده است که نشان از دقت قانون گذار داشته بدون دلیل موسسات خصوصی را نمی توان به نهاد عمومی تبدیل کرد، ایجاد تمام موسسات مذکور صرفاً با تصویب مجلس شورای اسلامی محقق شده است.
صندوق ذخیره فرهنگیان کشور برابر ماده 584 قانون تجارت و براساس اساسنامه مصوب هیات امنای خود ثبت گردیده و تا کنون نیز اساسنامه آن چندین بار اصلاح گردیده است که آخرین اصلاحیه آن در سال 1400 ثبت گردیده و هیچ گاه حتی در برهه‌ای از تاریخ صندوق ذخیره که مورد بسیاری از ناملایمات قرار گرفت نیز مورد تعرض قانونگذار قرار نگرفت.

بنا به ادله فوق‌الاشعار، صندوق ذخیره فرهنگیان منطبق با هیچ یک از اَشکال رسمی شخصیت‌های حقوقی دولتی یا عمومی غیردولتی چهارگانه فوق نبوده و یک موسسه کاملا خصوصی است و مؤکداً بیان می‌نماییم کثرت جامعه هدف موجب برون رفت از ماهیت خصوصی صندوق نمی گردد.

ب) ادله ناظر بر خروج صندوق از شمول واحدهای استفاده کننده از بودجه کل کشور:

بنا به ادله فوق‌الاشعار، صندوق ذخیره فرهنگیان منطبق با هیچ یک از اَشکال رسمی شخصیت‌های حقوقی دولتی یا عمومی غیردولتی چهارگانه فوق نبوده و یک موسسه کاملا خصوصی است و مؤکداً بیان می‌نماییم کثرت جامعه هدف موجب برون رفت از ماهیت خصوصی صندوق نمی گردد.

صندوق ذخیره فرهنگیان نه تنها در قالب دستگاه‌های موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری نمی‌گنجد، بنا به ادله قانونی و عقلی زیر مشمول تبصره 3 قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل جزء 9 بند ط تبصره 2 قانون بودجه سال 1398 نیز قرار نمی‌گیرد: اهم دلایل ادعای فوق به این شرح است. مطابق این تفسیر، واحدهای زیر در شمول عنوان فوق قرار نگرفته و مآلاً مشمول هیچ یک نهاد های عمومی قرار نمی‌گیرد.

واحدهایی که بدون ذکر نام آن‌ها در قوانین بودجه (ماده واحده، تبصره ها، پیوست ها و جداول آن) مع‌الواسطه از دستگاه اصلی صاحب ردیف، وجوهی تحت عنوان کمک (ولو به نحو مستمر) دریافت می دارند. بر این اساس موسسات فرهنگی و سازمان‌های مردم نهاد (NGO) که به واسطه وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، با کمک دولت تغذیه و اداره می‌شوند، مشمول عنوان فوق قرار نمی‌گیرند.
واحدهایی که نام آن‌ها صریحاً در قوانین بودجه صرفاً از حیث تصریح مقنن به اختصاص اعتبار به آن می‌آید. بر این اساس در مواردی که یک واحد اجرایی خاص یا یک مجموعه واحدهای اجرایی نظیر صندوق‌ها و شرکت‌های تعاونی بنا به حکم مقنن، با ذکر و قید نام در قوانین بودجه مستحق بهره‌مندی از بودجه می‌باشند، از شمول ممنوعیت‌های فوق خارج هستند. شرط عدم شمول قانون به این دسته افراد آن است که وجوه اختصاص یافته فوق، وجه کمک برای افزایش سرمایه نداشته باشد.
واحدهایی که باذکر یا بدون ذکر نام و به صورت کلی، بدهکار و بستانکار دولت بوده و بر تهاتر و تسویه دیون متقابل آن‌ها در قوانین بودجه تصریح می شود نیز از شمول این ممنوعیت خارج هستند.

با توجه به مبانی و ادله فوق و نحوه اختصاص کمک و ذیل ردیف‌های بودجه وزارت آموزش و پرورش و صراحت اساسنامه صندوق ذخیره فرهنگیان در تبدیل این وجه به سهم‌الشرکه اعضا و عدم استمرار حاکمیت دولت و منابع مذکور پس از پرداخت و منظور شدن آن‌ها به هزینه قطعی، تردیدی باقی نمی‌ماند که صندوق ذخیره فرهنگیان مشمول جزء 9 بند ط تبصره 2 قانون بودجه سال 1398 و نیز تبصره 3 قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک  شغل نیز نمی‌شود. استدلال فوق قویاً در مصوبه شماره 1359/ت14956ه مورخ 1374/2/11 هیأت وزیران که مقرر داشته اختصاص سهام دولت به صندوق ذخیره فرهنگیان توسط سازمان برنامه و بودجه در قالب ماده(17) از مواد هزینه (که در شرح طبقه‌بندی مواد هزینه) با عنوان کمک واعانه به بخش خصوصی پیش‌بینی شده است تأیید می‌شود. به یاد داشته باشیم در قوانین و مقررات جاری کشور از جمله قوانین تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و قوانین الحاق یک و دو و نیز قوانین بودجه سنواتی، مجلس شورای اسلامی تاکنون از تصویب کمک از یک بخش دولتی به بخش دولتی دیگر خودداری نموده است و تمام آنچه تحت عنوان کمک دیده می شود تحت ردیف های ذیل بودجه قوای سه گانه و سایر دستگاه‌های اجرایی برای پرداخت به بخش خصوصی و تقویت آن است که در این جا نیز دولت به فرهنگیان عضو صندوق ذخیره همچون سایر کارکنان دولت  ایفای تعهد می نماید. دستگاه‌های اجرایی نیز اولاً بر اساس ماده (5) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (الحاقی تحت عنوان ماده (71) مکرر به قانون محاسبات عمومی) از پرداخت هرگونه وجهی به عنوان «کمک» یا « هدیه» به صورت «نقدی» و «غیرنقدی» به دستگاه‌های اجرایی دیگر منع شده‌اند. ثانیاً در ماده (68) قانون محاسبات عمومی، مجلس شورای اسلامی در یک حکم «خود تحدیدکننده» منظور کردن اعتبار تحت عنوان «کمک» ضمن بودجه وزارت‌خانه‌ها و موسسات دولتی برای پرداخت به واحدهای «تابعه» و «وابسته» همان وزارت‌خانه یا موسسه دولتی و یا به وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی دیگر به ویژه پرداخت هر نوع وجه از این بابت را ممنوع اعلام نموده است، واضح است که صندوق ذخیره فرهنگیان وابسته به وزارت آموزش و پرورش نیست و مآلاً مشمول ماده 130 قانون دیوان محاسبات کشور قرار نمی‌گیرد تا مشمول محدودیت این ماده باشد.

ثالثاً مطابق قانون ضوابط پرداخت کمک و اعانه به افراد و موسسات غیردولتی مصوب سال 1387 پرداخت کمک و یا اعانه ضمن بودجه یا خارج از آن، توسط دستگاه‌های اجرایی صرفاً به افراد و موسسات غیردولتی تجویز شده است و کمک به اشخاص موضوع حقوق عمومی به هیچ وجه قانوناً مجاز نیست.

ج) ادله و نظرات و آراء مراجع قانونی پیرامون

علاوه بر مبانی قانونی صدرالذکر و ادله عقلی پشتیبان آن، هم مراجع اداری و هم مراجع قضایی به صراحت بر «خصوصی بودن» صندوق ذخیره فرهنگیان و عدم شمول قوانین و مقررات محدودکننده بخش دولتی و عمومی بر این صندوق اعلام نظر کرده‌اند؛ اهم این آراء و نظرات به شرح ذیل تقدیم می‌شود:

قائم مقام معاون حقوقی و امور مجلس رئیس جمهور طی نظریه شماره 41557 مورخ 1378/8/4 در پاسخ به استعلام شماره 6069/ص مورخ 1378/5/17 صندوق ذخیره فرهنگیان اعلام داشته:« نظر به اینکه صندوق ذخیره فرهنگیان که بر اساس ماده (584) قانون تجارت طی شماره 8505 مورخ 1374/3/7 به ثبت رسیده، مطابق ماده (1) اساسنامه دارای شخصیت حقوقی و استقلال مالی است و اساسنامه، هیچ‌گونه حکمی مبتنی بر وابستگی به وزارتخانه و یا شناسایی صندوق به عنوان موسسه دولتی ندارد و چنانچه نظر به تأسیس آن به عنوان موسسه دولتی بود بر اساس ماده (3) و (130) قانون محاسبات عمومی و اصل (85) قانون اساسی، ثبت آن بدون آنکه اساسنامه به تصویب مجلس برسد و یا با أخذ مجوز از مجلس توسط دولت تنظیم شود ممکن نبود…» لذا صندوق مذکور، موسسه غیردولتی می‌باشد.
معاون حقوقی رئیس جمهور طی نامه شماره 26794/95/م/31864 مورخ 1397/10/7 در خصوص شخصیت حقوقی صندوق ذخیره فرهنگیان اعلام داشته است «از آنجا که وجوه واریزی به صندوق یاد شده اعم از مبالغ واریزی فرهنگیان و مبالغ واریزی دولت، «وجوه دولتی» محسوب نمی‌شود زیرا مطابق قسمت اخیر این تبصره سهم‌الشرکه متعلق به فرهنگیان است، در جداول قوانین بودجه سنواتی که با توجه به اصول (52) و (53) قانون اساسی برای دستگاه‌های دولتی و سایر دستگاه‌ها که بودجه کل کشور استفاده می‌نمایند ردیف اعتباری منظور می‌شود. نام صندوق ذخیره فرهنگیان در فهرست دستگاه‌های دولتی (وزارتخانه ها، موسسات و شرکت‌های دولتی) درج نشده است. همچنین نام صندوق یاد شده در سایر ردیف‌ها نیز ذکر نشده است تا به استناد ماده (50) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم‌بخشی از مقررات مالی دولت به عنوان موسسه یا نهاد عمومی محسوب شود، در نتیجه همان‌گونه که در نظریه تفصیلی شماره 41557 مورخ 1378/8/4 این معاونت آمده است، وضعیت صندوق ذخیره فرهنگیان منطبق با «موسسه غیردولتی» است.
با توجه به ابهامات قانون ممنوعیت بکارگیری بازنشستگان و اصلاحیه آن، دستگاه‌های نظارتی شامل دیوان عدالت اداری، سازمان بازرسی کل کشور، دیوان محاسبات، سازمان اداری و استخدامی، معاونت حقوقی ریاست جمهوری و معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی طی چندین جلسه کارشناسی و پس از بحث و بررسی فراوان به اتفاق اعلام نمودند « …منظور از عبارت « دستگاه‌هایی که به نحوی از انحا از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند» در ماده واحده قانون مورد بحث، هر واحد واجد یا فاقد شخصیت حقوقی است که در قانون بودجه کل کشور دارای ردیف یا در جداول بودجه درج شده باشد» می باشد.

لذا نظریه اجماعی فوق که به امضاء و تأیید سازمان محترم بازرسی کل کشور نیز رسیده است، به روشنی مبین عدم شمول مفاد قانون به صندوق ذخیره فرهنگیان به لحاظ نداشتن ردیف بودجه‌ای و عدم اندراج نام آن در جداول پیوست بودجه سالانه می‌باشد.

در گذشته نه چندان دور، به هنگام بحث پیرامون واگذاری سازمان پژوهش و برنامه‌ریزی آموزش وزارت آموزش و پرورش به صندوق ذخیره فرهنگیان، حجت الاسلام والمسلمین جناب آقای محمدی گلپایگانی رئیس دفتر مقام معظم رهبری (دام عزه) طی نامه‌ای عنوان سرپرست وقت وزارت امور اقتصادی و دارایی ضمن ابلاغ نظر معظم له در مخالفت با نقل و انتقال فوق، با تصریح به خصوصی بودن صندوق مذکور اعلام داشته‌اند « نامه شماره 1734/101/1 مورخ 1378/2/7 رئیس محترم سازمان پژوهش و برنامه‌ریزی وزارت آموزش و پرورش مبنی بر تداوم نظارت و مدیریت مستقیم رئیس سازمان پژوهش و برنامه‌ریزی وزارت آموزش و پرورش بر سهام آن سازمان و وزارت متبوع در شرکت افست و کان لم یکن تلقی شدن مصوبه اخیر دولت در خصوص انتقال این سهام به صندوق ذخیره فرهنگیان (با عنوان بخش خصوصی) و نظر مشورتی تعدادی از مسئولین به استحضار مقام معظم رهبری رسید و مقرر فرمودند: «واگذاری این شرکت، خلاف مصلحت به نظر می‌رسد و نظر این مسئولین درست است. بر طبق آن اقدام شود».
شعبه دوم دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره 93099709002011221 مورخ 1393/9/29 با تصریح به «خصوصی» بودن ماهیت حقوقی صندوق، موضوع را خارج از موارد شمول ماده (10) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تلقی و قرار رد شکایت شاکی را صادر و اعلام نموده است. شعبه چهارم تجدید نظر دیوان عدالت اداری نیز طی دادنامه شماره 9609970956400133 مورخ 1396/2/2 با تفصیل و صراحت بیشتری اعلام داشته است «صندوق ذخیره فرهنگیان، از جهت تشکیلات یک موسسه غیردولتی تلقی می‎گردد…».

نظر به مراتب صدرالاشعار، همان گونه که ملاحظه می‌فرمایید در خصوص ماهیت صندوق ذخیره فرهنگیان و منابع این صندوق، اجماع حداکثری بین دستگاه‌های نظارتی و اجرایی که مستحضر به تأئید مرجع محترم قضایی نیز می باشد از یک سو و علما و صاحب نظران حقوقی از سوی دیگر مبنی بر «خصوصی بودن» صندوق و عدم حاکمیت دولت بر منابع صندوق مذکور وجود دارد. لذا هم از حیث تئوری‌های ساختارگرا و هم تئوری‌های بودجه گرا، هیچ گونه مبنا و مستمسکی برای دولتی یا عمومی بودن صندوق مذکور وجود نداشته و مآلاً صندوق ذخیره فرهنگیان با هرتفسیری (مضیق یا موسع) جزء نهادهای عمومی و دولتی قرار نمی‌گیرد.

 

با احترام

امین‌اله سالاری، لیلی نظرپور و محسن مسعودی

منتخبین فرهنگیان در هیات امنای صندوق ذخیره فرهنگیان